白景明◇中国财政科学研究院
政府间收入划分改革是当前各方高度关注的焦点问题之一。从逻辑上讲，政府间收入划分改革首先要明确的是改革目标。1994年实施分税制改革，目标非常明确，就是要提高中央收入比重。所以把增值税收入大部分划给了中央，把消费税和进出口税收划为中央固定收入。那么，现在政府间收入划分改革目标是什么呢？
改革目标是对改革预期效果的界定，但逻辑前提是改革动因的界定。只有明确动因，才能找准目标。中央与地方收入划分属于基本财政制度，必须有充足的压力才能实施改革，否则极易出现成本大于收益的情况。
关于改革动因，人们往往强调两个观点：一是认为营改增使地方失去了主体税种，所以有必要改革中央与地方收入划分制度；二是认为中央和地方特别是地方存在财力与事权不相匹配的问题，所以应尽快实施收入划分制度改革。这些看法初看起来有道理，但仔细推敲可发现存在漏洞。
第一个观点的漏洞是未能说清营改增是否足以迫使政府必须大改收入划分制度。因为如果仅仅是营改增使地方失去了营业税收入的话，中央把原营业税收入额度全部转给地方就解决问题了，没必要改革收入划分制度。单纯应对营改增，只做技术性调整完全可以解决问题。
第二个观点的漏洞是未能说清各级政府在财力与事权匹配方面究竟发生了什么问题。现在人们的思维逻辑是地方政府本级事权与本级收入不匹配，故应通过改革增加地方收入。表面上看这种逻辑有道理，仔细分析则不然。实际上从收入总量角度看，财力与事权都是对等的。比如义务教育，每个年度需要多少支出，资金总量都会按现行标准和政策配足，没有出现过支出预算指标资金最终没到位的情况。那么，问题出在哪里呢？追根溯源是出在结构上。进一步说，所谓不匹配是指划归某一级政府承担的事权及支出责任与其本级收入不对称。比如义务教育，现行事权划分规定主要由市、县两级政府来承担，但操作情况是市、县两级政府办学，资金由本级财政、中央和省三级共担，其中中央财政以转移支付方式负担了20%以上。怎样看待这种现象呢？事实上，在很多国家，某一级地方政府承担的事权都不是单独由该层级政府单独提供资金，都要依赖上级政府转移支付。因此，不能把财力与事权相匹配简单理解为本级事权与本级收入完全对等。倘如此，转移支付就失去存在的必要性了。改革收入划分，关键是优化各级地方政府事权的资金来源结构。
那么，为什么要实施中央与地方收入划分制度改革呢？动因究竟是什么呢？综合看，主要有三点：一是现行收入划分制度下，中央和地方各自收入的增长率不均衡性在上升；二是地方一般公共预算收入省际相对差距在逐步拉大；三是中央和地方都出现了收入支柱单一化倾向。这三个问题共同导致了中央和地方两级收入不稳定性与支出责任划分上的矛盾。这对总体财政收支运行产生了愈来愈明显的扰动效应。显然，政府间收入划分改革目标应是提高各级政府收入稳定性与支出责任均衡水平。改革内容设计应据此展开。
所谓各级政府收入稳定性与支出责任均衡是指各级政府收入能够与支出责任保持趋势性一致，提升均衡水平也就意味着缩小两者之间缺口。其中收入稳定性是指既定收入划分制度条件下各级收入占全部收入的比重相对稳定。围绕提高收入稳定性与支出责任均衡水平实施改革首先应测定税收收入趋势。进一步说，当我们对税收总量和各税种收入变动趋势及增减可能性边界认识相对充分之后，才能考虑怎样划分收入。否则，划分收入后，当各税种收入趋势发生了超预期变化就会导致收入划分目标失效。
测定税收总量和各税种收入增长可能性边界解决的问题是知道政府间可分配的收入究竟会有多少。接下来决定怎么分时，首先应考虑的因素是支出责任划分状况与事权划分对接模式。支出责任划分与事权划分对接有两种模式：一是事权承担者全部承担支出责任；二是事权承担者承担部分支出责任。后一种模式要求转移支付保持较高比重，实际上意味着中央收入要保持较高比重。显然，采用前一模式下，中央收入集中度要低一些，后一模式下则需要高一些，具体水平取决于事权和支出责任分散度。需要指出，事权和支出责任两者分散度很可能不一致。这对收入划分又有不同程度的影响。总之，支出责任划分和事权划分对接模式决定着收入划分格局取向。
当我们把上述内容连接起来分析问题时，可以看出，政府收入划分的核心难点并不是各级政府自身收入与支出需求的对接，而是找寻收入划分与支出需求的匹配模式。换句话说，改革的逻辑是以动因为导向综合考虑各种因素促成收入趋势与支出需求长期相对稳定的制度框架，其中至为关键的是结构安排。进一步说，改革收入划分制度必须与转移支付制度改革相互衔接。所以，当我们设计收入划分改革方案时，必须先框定转移支付地位再决定中央和地方各自的收入集中率。目前我国的现实矛盾是，一方面，中央对地方转移支付规模以年均10%左右的速率扩张，至2018年已高达6.2万亿元，占中央一般公共预算支出比重为63%，占地方财政一般公共预算支出比重接近40%；另一方面，中央一般公共预算收入占全国一般公共预算总收入又不足50%。这使中央财政只能选择走高负债道路。而且从实施基本公共服务均等化战略角度看，中央对地方转移支付按现行支出责任划分规定，势必要继续扩张。显然，在研究政府间收入划分改革时，我们必须作出选择：要么降低地方对中央转移支付依赖度，要么提高中央收入集中率。从国际经验看，我国如果要提升基本公共服务均等化水平就必须由中央上收部分事权。为此，只能提高中央收入集中率，达到55%左右。